研究背景
中國(guó)和歐盟是全球氣候行動(dòng)的關(guān)鍵伙伴，在環(huán)境和氣候方面保持了積極、全面的雙邊合作。2023年6月，歐盟正式試行碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM），成為其推動(dòng)國(guó)際氣候貿(mào)易政策的變革性措施。中歐互為重要貿(mào)易伙伴，CBAM的實(shí)施及其潛在的政策影響將對(duì)中歐未來(lái)的貿(mào)易格局和氣候變化領(lǐng)域的合作產(chǎn)生長(zhǎng)期深遠(yuǎn)的影響。鑒于CBAM在規(guī)則制定和配套政策方面仍有很多不確定性，為確保CBAM的公平性和透明性，加強(qiáng)中歐之間的交流對(duì)話與合作研究就顯得尤為重要。
CBAM對(duì)中國(guó)出口歐盟產(chǎn)品的影響研究大多數(shù)限于CBAM確定的影響因素，且多根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行短期評(píng)估。將CBAM不確定性因素納入考慮的長(zhǎng)期趨勢(shì)分析將更有助于決策者和企業(yè)做出戰(zhàn)略性考慮。
主要研究?jī)?nèi)容
為促進(jìn)和加強(qiáng)中歐雙方就CBAM相關(guān)政策和實(shí)施規(guī)則的協(xié)調(diào)和對(duì)話，在能源基金會(huì)的支持下，綠色創(chuàng)新發(fā)展研究院（iGDP）開(kāi)展了“歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)中國(guó)鋼鐵行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型影響的量化分析”課題。以鋼鐵行業(yè)為例，側(cè)重于模擬分析CBAM多重因素在多種場(chǎng)景下對(duì)中國(guó)出口商品的長(zhǎng)期影響趨勢(shì)。
課題組在深入研究CBAM相關(guān)法律文本及實(shí)施條例的基礎(chǔ)上，自主開(kāi)發(fā)了量化分析模型CBAM-CST(CBAM-China Steel Transition Model)，深度分析CBAM內(nèi)在機(jī)制和中國(guó)鋼鐵行業(yè)的自身低碳轉(zhuǎn)型動(dòng)力，并量化中國(guó)鋼鐵行業(yè)內(nèi)在減排動(dòng)力和CBAM外部影響因素之間的互動(dòng)趨勢(shì)。研究結(jié)果為中歐雙方開(kāi)展關(guān)于CBAM的對(duì)話，以及進(jìn)一步的規(guī)則制定提供技術(shù)支撐，也為中國(guó)鋼鐵出口企業(yè)評(píng)估和制定自身的長(zhǎng)期減排策略提供依據(jù)。
CBAM-CST模型具備強(qiáng)大的靈活性與擴(kuò)展性，可深度分析歐盟CBAM政策及未來(lái)規(guī)則變化趨勢(shì)和對(duì)中國(guó)鋼鐵行業(yè)節(jié)能減排的長(zhǎng)期外部影響趨勢(shì)，既可以為政策制定者提供決策依據(jù)，也可以為鋼鐵企業(yè)制定減排戰(zhàn)略提供輔助工具。該模型在研究期間已經(jīng)為相關(guān)決策部門(mén)和企業(yè)提供相關(guān)技術(shù)支持。
主要研究結(jié)論1）2030年中國(guó)對(duì)歐盟出口鋼鐵產(chǎn)品所需繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)總計(jì)將達(dá)到12-59億元人民幣（現(xiàn)價(jià)，以下均同）左右；2050年將達(dá)到66-252億元人民幣（包含間接排放）。
歐盟從2026年開(kāi)始征收CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)。在本研究的基準(zhǔn)情景下，2030年，中國(guó)對(duì)歐盟出口鋼鐵產(chǎn)品需要繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)約16億元人民幣，而到2050年將上漲到129億元人民幣。
歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格相比基準(zhǔn)情景高企的情景下，2030年中國(guó)對(duì)歐盟出口鋼鐵產(chǎn)品需要繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)將上升到59億元人民幣，2050年該數(shù)值將增長(zhǎng)到242億元（未包含間接排放）。
在基準(zhǔn)情景基礎(chǔ)上，如果中國(guó)鋼鐵行業(yè)以行業(yè)零碳為目標(biāo)開(kāi)展減排行動(dòng)，2030年中國(guó)對(duì)歐盟出口鋼鐵產(chǎn)品需要繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)有望下降到12億元人民幣左右，到2050年該數(shù)值的增長(zhǎng)將被限制在66億元人民幣，即中國(guó)鋼鐵行業(yè)零碳轉(zhuǎn)型在很大程度上可以抵消歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格的強(qiáng)勢(shì)增長(zhǎng)。
2）歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格和中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度是影響中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)的最關(guān)鍵因素。
根據(jù)CBAM計(jì)算方式，CBAM費(fèi)用的直接影響因素包含歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格、對(duì)歐盟出口的鋼鐵產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度、中國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格、歐盟碳市場(chǎng)免費(fèi)配額基準(zhǔn)值，以及是否將鋼鐵產(chǎn)品的間接碳排放納入征收范圍內(nèi)等。通過(guò)模型評(píng)估（如下圖），影響中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品CBAM總費(fèi)用的最關(guān)鍵因素是歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格和中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度。
對(duì)以長(zhǎng)流程產(chǎn)品為主的中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品來(lái)講，歐盟碳市場(chǎng)免費(fèi)配額基準(zhǔn)值退出快慢及是否將鋼鐵產(chǎn)品的間接排放納入征收范圍的影響相對(duì)較小。
中國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品需要繳納的CBAM總費(fèi)用和單位產(chǎn)品費(fèi)用影響較小。因?yàn)橹袊?guó)碳市場(chǎng)處于發(fā)展初期，其碳價(jià)水平同發(fā)展成熟的歐盟碳市場(chǎng)相比處于低位。但是，如果簡(jiǎn)單將中國(guó)鋼鐵企業(yè)在中國(guó)碳市場(chǎng)的履約成本當(dāng)作中國(guó)出口企業(yè)在國(guó)內(nèi)已繳納的碳成本，并不足以反映出該企業(yè)所做的減排努力和真實(shí)減排成本。因此，如何確定中國(guó)企業(yè)對(duì)某一制造產(chǎn)品所支付的真實(shí)減碳成本，是中歐需要進(jìn)行對(duì)話和商議的重要議題。
3）生產(chǎn)鋼鐵產(chǎn)品的工藝流程不同，影響其所需繳納的CBAM費(fèi)用的關(guān)鍵影響因素也不同。
對(duì)于高爐轉(zhuǎn)爐（BF-BOF）鋼鐵產(chǎn)品，影響單噸產(chǎn)品的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)的主要因素是歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格和中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品的碳排放強(qiáng)度。
對(duì)于廢鋼電爐（Scrap-EAF）鋼鐵產(chǎn)品，最主要的影響因素是歐盟碳市場(chǎng)價(jià)格以及間接排放是否納入CBAM費(fèi)用公式，其次是電爐鋼產(chǎn)品的直接排放強(qiáng)度。
歐盟于2024年4月4日更新的歐盟碳市場(chǎng)統(tǒng)一免費(fèi)分配排放配額的過(guò)渡性聯(lián)盟規(guī)則（EU2024/873）表明，以電力為主要能源輸入的工藝也將得到相應(yīng)的免費(fèi)配額。
4）歐盟相關(guān)碳市場(chǎng)政策趨勢(shì)顯示，對(duì)鋼鐵產(chǎn)品免費(fèi)配額基準(zhǔn)值設(shè)定可能從工藝法過(guò)渡到產(chǎn)品法。這將對(duì)以長(zhǎng)流程工藝為主的中國(guó)出口鋼鐵產(chǎn)品的CBAM總費(fèi)用產(chǎn)生巨大影響。
歐盟CBAM關(guān)鍵實(shí)施規(guī)則還在制定過(guò)程中，關(guān)于如何確定免費(fèi)排放配額的基準(zhǔn)值尚具有很大不確定性。目前，歐盟碳市場(chǎng)對(duì)本土鋼鐵企業(yè)采用工藝法設(shè)定免費(fèi)排放配額的基準(zhǔn)值。未來(lái)歐盟碳市場(chǎng)有可能改為以產(chǎn)品法設(shè)定免費(fèi)排放配額的基準(zhǔn)值。
通過(guò)模型評(píng)估，如果采用產(chǎn)品法設(shè)定免費(fèi)排放配額基準(zhǔn)值，2026年的單噸長(zhǎng)流程生產(chǎn)的鋼鐵產(chǎn)品所繳納的CBAM將比工藝法高3.5倍。而短流程所生產(chǎn)的鋼鐵產(chǎn)品則有望在2030年前實(shí)現(xiàn)免繳CBAM。
同理，中國(guó)碳市場(chǎng)免費(fèi)配額基準(zhǔn)值設(shè)定方法也將影響中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品在本國(guó)的履約成本，繼而影響其對(duì)歐盟出口所需繳納的CBAM費(fèi)用，因此也是關(guān)鍵影響因素之一。
5）從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，中國(guó)鋼鐵行業(yè)努力減排比繳納CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)更具經(jīng)濟(jì)性。
鋼鐵行業(yè)被公認(rèn)為減碳難度較大的行業(yè)。短期來(lái)看，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品減排成本高于CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)。但是長(zhǎng)期來(lái)看，隨著技術(shù)革新和新技術(shù)應(yīng)用規(guī)模擴(kuò)大， 新能源價(jià)格進(jìn)一步降低，中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品減排成本有望低于CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)。鋼鐵行業(yè)應(yīng)從現(xiàn)在開(kāi)始加速減排，有助于應(yīng)對(duì)潛在的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)上漲帶來(lái)的不利影響。
以高爐轉(zhuǎn)爐鋼鐵產(chǎn)品為例， 在零碳轉(zhuǎn)型路徑下，2030年該類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品所需付出的減排成本約為467元人民幣，而當(dāng)年所需繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)為187元人民幣?；鶞?zhǔn)情景下該類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品減排成本在2030年為234元人民幣，所需繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)為235元人民幣。這意味著，到2030年，采取零碳減排努力可以為每噸該類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品降低48元人民幣CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)成本，下降幅度為20%。
在零碳轉(zhuǎn)型路徑下，2050年該類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品所需付出的減排成本約為694元人民幣，而當(dāng)年所需繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)為973元人民幣?；鶞?zhǔn)情景下該類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品減排成本在2050年為268元人民幣，而所需繳納的CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)為1709元人民幣。2050年，零碳減排努力可以為每噸類(lèi)鋼鐵產(chǎn)品節(jié)省了736元人民幣CBAM調(diào)節(jié)費(fèi)的成本，降低幅度為43%。
政策建議
1）加大中國(guó)鋼鐵行業(yè)減排力度，加速行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的技術(shù)創(chuàng)新
鋼鐵行業(yè)是減排難度大的行業(yè)，短期減排經(jīng)濟(jì)效益并不顯著，但是長(zhǎng)期來(lái)看，中國(guó)鋼鐵行業(yè)借助技術(shù)革新和能源成本降低，未來(lái)中國(guó)鋼鐵行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)效益將大大顯現(xiàn)，有望在國(guó)際市場(chǎng)上保持持續(xù)的低碳競(jìng)爭(zhēng)力。
建議中國(guó)鋼鐵行業(yè)加大減排力度，快速擴(kuò)大極致能效工程覆蓋范圍及節(jié)能提升程度，重點(diǎn)關(guān)注前沿節(jié)能降碳技術(shù)創(chuàng)新，包括原燃料結(jié)構(gòu)優(yōu)化的低碳冶煉技術(shù)、轉(zhuǎn)爐電爐融合技術(shù)、電爐煉鋼智能化控制技術(shù)等。特別是應(yīng)積極布局冶金全流程再電氣化，加大可再生能源對(duì)化石能源的替代，持續(xù)提高加熱、冶煉、物流等生產(chǎn)流程氫能與綠電使用比例。
建議開(kāi)展中國(guó)鋼鐵行業(yè)與新能源電力消納一體化發(fā)展的創(chuàng)新研究，重點(diǎn)聚焦綠電直接支持中國(guó)鋼鐵行業(yè)的生產(chǎn)研究與體制機(jī)制改革。這一創(chuàng)新不僅可以支撐新能源規(guī)?；l(fā)展，還為中國(guó)制造業(yè)成為全球綠色制造業(yè)強(qiáng)國(guó)提供基礎(chǔ)保障，并充分應(yīng)對(duì)歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體日益加強(qiáng)的對(duì)綠色電力認(rèn)可與消費(fèi)的核算與監(jiān)管要求。
通過(guò)政策引導(dǎo)、財(cái)稅措施等調(diào)整中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)、提高低碳高附加值的中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品在出口貿(mào)易中的比重。
2）積極參與多邊磋商
CBAM規(guī)則還在持續(xù)深化和技術(shù)細(xì)節(jié)確定過(guò)程中。建議中國(guó)政府主管部門(mén)在充分掌握鋼鐵行業(yè)相關(guān)排放數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，積極同歐盟就CBAM相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行交流和磋商，確保中國(guó)鋼鐵企業(yè)的減排努力得到最大程度的認(rèn)可，特別是針對(duì)CBAM如何認(rèn)定中國(guó)鋼鐵產(chǎn)品在本國(guó)已繳納的碳成本，如何確認(rèn)中國(guó)電網(wǎng)平均碳排放因子，是否認(rèn)可中國(guó)綠電和CCER等問(wèn)題。
3）加快將鋼鐵行業(yè)納入中國(guó)碳市場(chǎng)的進(jìn)程
碳市場(chǎng)通過(guò)市場(chǎng)化手段有效促進(jìn)鋼鐵行業(yè)節(jié)能降碳，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性和主動(dòng)性，加速鋼鐵產(chǎn)品碳排放強(qiáng)度下降，從而使鋼鐵產(chǎn)品所需繳納的CBAM成本大幅降低。同時(shí)，鋼鐵企業(yè)在中國(guó)碳市場(chǎng)所支付的碳成本也有可能被CBAM認(rèn)可，從而得到相應(yīng)扣減。
4）開(kāi)展以產(chǎn)品為核算單位的碳排放統(tǒng)計(jì)與核算的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范研究
CBAM以出口產(chǎn)品的碳排放數(shù)據(jù)作為核算依據(jù)，而中國(guó)的企業(yè)碳排放核算報(bào)告核查制度以及多個(gè)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南均以企業(yè)層級(jí)的碳排放數(shù)據(jù)作為核算依據(jù)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際氣候貿(mào)易的發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)應(yīng)該盡快開(kāi)展以產(chǎn)品為單位的碳排放統(tǒng)計(jì)與核算的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范研究。
此外，歐盟碳市場(chǎng)未來(lái)采取產(chǎn)品法設(shè)定鋼鐵產(chǎn)品免費(fèi)碳配額的可能性很大。而中國(guó)碳市場(chǎng)尚未建立產(chǎn)品法的相關(guān)方法學(xué)，其與工藝法的核算方法和相關(guān)技術(shù)規(guī)范如何銜接或轉(zhuǎn)換均需深入研究。
為鞏固和促進(jìn)中國(guó)作為全球制造業(yè)出口第一大國(guó)的地位，為協(xié)助企業(yè)盡快適應(yīng)國(guó)際氣候貿(mào)易新趨勢(shì)，應(yīng)積極開(kāi)展關(guān)于中歐相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范互認(rèn)的研究與對(duì)話。